La CCSN, un organisme de réglementation unique

Introduction

La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) réglemente la sûreté nucléaire au Canada depuis les 70 dernières années. En tant qu'organisme de réglementation nucléaire du Canada, la CCSN a pour responsabilités de réglementer l'utilisation de l'énergie et des matières nucléaires afin de préserver la santé, la sûreté et la sécurité, de protéger l'environnement, de respecter les engagements internationaux du Canada à l'égard de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire et d'informer objectivement le public sur les plans scientifique ou technique ou en ce qui concerne la réglementation du domaine de l'énergie nucléaire. À ce titre, elle bénéficie d'une position unique par rapport à d'autres organismes de réglementation, ce qui lui offre des avantages considérables. Les facteurs particuliers qui distinguent la CCSN des autres sont décrits ci-après.

Organisme de réglementation nucléaire unique

Lorsque la réglementation des activités nucléaires au Canada a été examinée pour la première fois, il a été reconnu qu'elle relevait de l'intérêt national. Elle a donc été définie comme une compétence fédérale devant être gérée par une seule entité. Dans de nombreux autres secteurs, la production, l'utilisation et l'élimination d'une même substance ou d'un même produit peuvent être gérées par un ensemble d'acteurs différents à chaque étape. La CCSN est quant à elle le seul organisme de réglementation pour les activités nucléaires, ce qui simplifie considérablement l'environnement réglementaire connexe pour les parties réglementées et le public. Cette façon de faire permet de régler toute question plus facilement et d'éviter les chevauchements en matière de réglementation. Cela contraste avec certains secteurs de réglementation émergents pour lesquels des chevauchements entre les différents organismes de réglementation responsables créent de la confusion. C'est le cas de la réglementation des drones, notamment. Transports Canada est le principal organisme de réglementation dans ce domaine, mais d'autres organismes sont aussi chargés de la réglementation de secteurs comme la sécurité des consommateurs, la gestion du spectre et la cybersécurité, ce qui complique l'environnement réglementaire.

Processus du tribunal et audiences publiques

La CCSN dispose d'un tribunal administratif indépendant, crédible et spécialisé. L'expertise du tribunal dans l'évaluation de certains enjeux relatifs à la sûreté nucléaire et dans les décisions prises à cet égard a été reconnue récemment dans des décisions de la Cour d'appel fédérale. Plus précisément, la CCSN a été reconnue pour les pratiques exemplaires qu'elle a adoptées dans la réglementation touchant la caractérisation de référence, la gestion des déchets, la caractérisation des rejets et l'examen d'événements extrêmes.

La structure de gouvernance autonome de la CCSN, en particulier le pouvoir de décision discrétionnaire de la Commission, lui permet de maintenir son indépendance par rapport au gouvernement, aux titulaires de permis et à son personnel. La Commission ne relève d'aucun ministre, elle rend directement compte au Parlement du Canada (par l'intermédiaire du ministre des Ressources naturelles). Les décisions qu'elle prend ne peuvent être soumises à une révision gouvernementale ou politique. Elles ne peuvent pas non plus être renversées par le gouvernement fédéral. Seules la Cour fédérale et la Cour suprême du Canada peuvent réviser et annuler une décision prise par la Commission.

Par ailleurs, la CCSN est dotée d'un solide programme de participation du public, y compris le Programme de financement des participants et un processus d'audiences publiques, offrant au public des occasions de participer qui correspondent au degré d'intérêt du public, aux effets environnementaux potentiels de même qu'à la portée et à la complexité d'un projet. Les parties intéressées peuvent s'inscrire à titre d'intervenants ou assister à des réunions ou à des audiences de la Commission. En outre, les audiences sont tenues dans les collectivités touchées afin que les personnes concernées puissent y participer plus facilement. Des séances pédagogiques, appelées « Rencontrez l’organisme de réglementation nucléaire  », sont offertes dans les collectivités hôtes et ailleurs au Canada par le personnel de la CCSN afin d'éduquer le public sur le rôle de la CCSN en matière de réglementation nucléaire au Canada.

La CCSN s'appuie aussi sur ses outils de réglementation, tels que le document RD/GD-99.3, L'information et la divulgation publiques, qui oblige les demandeurs et les titulaires de permis à avoir en place des programmes d'information publique. Le processus de consultation publique repose sur des années d'expérience dans les collectivités situées à proximité des installations et des activités nucléaires. Ce processus permet à la CCSN d'investir des ressources pour aborder des préoccupations connues. Rares sont les organismes de réglementation qui imposent aux titulaires de permis de fournir des informations directement au public.

Enfin, la CCSN recouvre environ 70 % de ses coûts de fonctionnement directement auprès des titulaires de permis, une autre mesure qui lui assure une indépendance politique par rapport au processus des crédits fédéraux.

Délivrance de permis et cadre de réglementation

L'utilisation de permis reste peut-être la plus importante caractéristique qui distingue la CCSN des autres organismes de réglementation. Certes, d'autres organismes de réglementation fédéraux délivrent des permis. Toutefois, leurs régimes de délivrance de permis ont une portée généralement beaucoup plus limitée et ils se rapportent à un ensemble plutôt restreint d'activités énoncées dans les règlements. Le régime de délivrance de permis et le cadre de réglementation de la CCSN couvrent tout le cycle de vie de la plupart des projets. Par ailleurs, ils sont assujettis à la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN) et à ses règlements d'application, qui énoncent les renseignements à fournir dans le cadre d'une demande de permis. Ainsi, la CCSN jouit d'une plus grande souplesse dans l'élaboration d'une approche réglementaire sur mesure pour chaque projet, puisque chaque renseignement présenté à l'appui d'une demande de permis devient une composante du fondement d'autorisation, et donc une exigence ayant force exécutoire. Par conséquent, les documents d'application de la réglementation produits par la CCSN et les normes rédigées par les groupes de normalisation agréés deviennent des éléments du cadre de réglementation qui ont force exécutoire. Une telle façon de faire contraste avec le modèle générique généralement suivi qui consiste à intégrer les exigences directement dans les règlements, une solution qui pourrait mal tenir compte des différences entre divers projets ou niveaux de risque que chacun d'eux représente.

La CCSN est également l'un des seuls organismes de réglementation fédéraux qui régit l'ensemble du cycle de vie d'un projet, de l'extraction des ressources à la gestion des déchets en passant par le déclassement. La CCSN a en place plusieurs phrases d'autorisation (c.-à-d., la préparation de l'emplacement, la construction, l'exploitation et le déclassement) afin de s'assurer que la Commission puisse examiner tous les renseignements nécessaires avant d'accorder les permis appropriés.

Mobilisation des Autochtones

La CCSN s'est dotée d'une politique et d'un processus de consultation proactive et transparente des Autochtones, lesquels sont maintenus tout au long du cycle de vie d'un projet donné. Elle a négocié des processus visant à mobiliser les groupes autochtones afin de s'assurer que les consultations futures continuent d'être efficaces. Les délibérations de la Commission ont été définies, par contrôle judiciaire, comme un moyen adéquat pour remplir l'obligation de consulter imposée à la Couronne.

La CCSN prend également des mesures supplémentaires pour consulter les communautés autochtones, en particulier dans les régions du nord de la Saskatchewan où se trouvent de nombreuses mines et usines de concentration d'uranium. Parmi ces mesures figurent des visites du personnel de la CCSN dans les collectivités pour présenter de l'information sur le rôle de la CCSN dans la réglementation des activités nucléaires au Canada, notamment au moyen de la série de séances pédagogiques Rencontrez l’organisme de réglementation nucléaire.

La CCSN établit également des exigences et de l'orientation dans son document REGDOC­3.2.2, Mobilisation des Autochtones, afin que les promoteurs de projet communiquent le plus tôt possible avec les groupes autochtones qui pourraient être touchés et qu'ils rendent compte à la CCSN des activités menées à ce jour, des questions soulevées, des mesures d'atténuation ou d'adaptation proposées et des plans de mobilisation à venir.

Personnel de soutien spécialisé

La CCSN est un organisme de réglementation indépendant composé de personnel scientifique et technique hautement qualifié dans un large éventail de disciplines, dont la science et le génie nucléaires, l'analyse de la sûreté, la gestion de la sûreté, les facteurs humains, la formation et l'accréditation du personnel, la protection de l'environnement et la radioprotection, la sécurité, la gestion des urgences nucléaires, les garanties et la non-prolifération nucléaire. En tant qu'organisme réglementant tout le cycle de vie des projets, la CCSN maintient un haut niveau de compétence et de connaissances dans les domaines liés au nucléaire afin d'assurer une continuité et l'exécution de processus réglementaires rigoureux, fondés sur des données scientifiques, tout au long du cycle de vie.

Le personnel technique de la CCSN collabore avec les promoteurs de projet afin de réaliser des évaluations techniques et d'examiner des demandes de projet pour s'assurer que les exigences sont respectées, et ce, même avant la présentation d'une demande de permis à la Commission. C'est grâce à ces évaluations scientifiques et techniques rigoureuses que la plupart des projets sont en mesure de répondre aux exigences de la Commission en matière de sûreté, de sécurité et d'environnement et, en définitive, d'obtenir de cette dernière les permis nécessaires.

Activités internationales

À titre de pratique exemplaire, la CCSN se soumet à l'examen de ses pairs et applique les normes internationales en matière de bonnes pratiques de gestion. Parmi ces examens figurent ceux du Service d'examen intégré de la réglementation de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), conçu pour renforcer et améliorer l'efficacité des infrastructures réglementaires nationales pour la radioprotection et la sûreté des déchets radioactifs et du transport, ainsi que le Service consultatif international sur la protection physique de l'AIEA, qui vise à renforcer la sécurité nucléaire.

La CCSN est également membre de l'Agence pour l'énergie nucléaire et s'emploie à respecter les engagements du Canada en vertu de la Convention sur la sûreté nucléaire et de la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs.

Processus rigoureux d'assurance de la conformité et de suivi

La CCSN s'assure que les titulaires de permis se conforment à son cadre de réglementation au moyen de nombreuses stratégies, dont la promotion de la conformité, les activités de vérification et les mesures d'application de la loi opportunes. Elle dispose aussi d'un éventail d'options en matière de conformité et d'application de la loi (sanctions administratives pécuniaires, ordres, etc.). Elle peut donc veiller à l'exécution efficace des programmes de suivi des évaluations environnementales et à la mise en place de mesures de gestion adaptative, au besoin.

Les programmes de conformité rigoureux de la CCSN incluent des inspections sur le site par des inspecteurs de site, du personnel des bureaux régionaux et des experts en la matière chargés de mener des inspections, de faire appliquer la loi et de rendre compte de tout enjeu de conformité relevé. Les inspecteurs de la CCSN sont désignés et autorisés, en vertu de la LSRN, à faire respecter les exigences réglementaires. Les inspecteurs certifiés et formés de la CCSN ont de vastes pouvoirs d'inspection réglementaire qui leur permettent d'avoir accès aux activités et aux installations autorisées. D'ailleurs, des inspecteurs de la CCSN travaillent en permanence dans plusieurs grandes installations nucléaires, ce qui leur permet de bien connaître les opérations du site. Chaque année, le rendement des installations est résumé dans un rapport de surveillance réglementaire, lequel est présenté à la Commission et mis à la disponibilité du public.

Pour compléter les activités existantes et continues en matière de conformité, la CCSN a également mis en œuvre un Programme indépendant de surveillance environnementale (PISE) afin de vérifier que le public et l'environnement se trouvant à proximité des installations nucléaires réglementées par la CCSN ne subissent pas d'incidences négatives provenant des rejets dans l'environnement. Pour ce faire, la CCSN recourt à un processus indépendant d'échantillonnage et d'analyse. Les résultats sont rendus publics et peuvent être consultés sur le site Web de la CCSN.

Protection de l'environnement et préservation de la santé et de la sécurité des personnes

En vertu de la LSRN, la CCSN a le mandat de protéger l'environnement et de préserver la santé et la sécurité des personnes. C'est pourquoi même pour des projets qui ne relèvent pas du Règlement désignant les activités concrètes (adopté aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) [LCEE 2012] et qui définit les projets requérant une évaluation environnementale), la CCSN entreprend une évaluation environnementale rigoureuse en vertu de la LSRN. Dans le cadre de son mandat, elle réglemente tous les facteurs de stress environnementaux, y compris les radionucléides, les contaminants non radiologiques tels que les substances chimiques et la chaleur, de même que les facteurs de stress physiques tels que le bruit, les sédiments et la poussière.

La CCSN (et son prédécesseur, la Commission de contrôle de l'énergie atomique) a réalisé plus de 70 évaluations environnementales de projets nucléaires depuis que le Canada a commencé à mener de telles évaluations il y a plus de 30 ans. En fait, en tant qu'autorité responsable, la CCSN est l'unique responsable de la conduite des évaluations environnementales fédérales de projets nucléaires depuis l'an 2000.

Le cadre de protection de l'environnement détaillé de la CCSN est décrit et défini clairement dans le document REGDOC-2.9.1, Protection de l'environnement : Principes, évaluations environnementales et mesures de protection de l'environnement. Le cadre comprend son fondement législatif et réglementaire, les processus d'autorisation et de conformité ainsi qu'une série de normes adoptées par le Groupe CSA.

Le cadre de protection de l'environnement de la CCSN se démarque par la souplesse que lui offre la LSRN pour prendre en compte des éléments de protection environnementale autres que ceux prescrits par les lois fédérales en matière d'évaluation environnementale. En vertu de la LSRN et de ses règlements, la CCSN peut élargir la portée de ses évaluations par rapport à celle prévue aux termes de la LCEE 2012, de manière à appuyer son objectif visant « un projet, une évaluation ». Le cadre de protection de l'environnement de la CCSN autorise aussi l'adaptation des mesures de protection environnementale pour tenir compte des changements dans l'environnement et des nouvelles données scientifiques.

Intégrité scientifique

La CCSN adopte plusieurs mesures pour préserver l'intégrité scientifique. Son personnel publie un large éventail de documents, dont des articles examinés par des pairs et publiés dans des revues scientifiques, des rapports scientifiques et des documents sur le processus de délivrance de permis ainsi que des produits d'information. La CCSN s'est dotée d'un programme de recherche et de soutien pour faciliter les études et les recherches sur des thèmes liés à la protection de l'environnement. La CCSN invite des experts à des audiences de la Commission ou pour fournir un soutien technique, au besoin. Elle a aussi mis sur pied un groupe de travail patronal-syndical pour veiller à ce que les données scientifiques utilisées pour la réglementation soient impartiales et de grande qualité. Enfin, les décisions de la CCSN sont fondées sur la science et des données probantes, y compris des connaissances traditionnelles autochtones. Par ailleurs, les décisions se prennent sans aucune ingérence politique.

Transparence

La CCSN veille à la transparence des rapports en mettant tous les rapports annuels de conformité et de surveillance réglementaire à la disposition du public. En outre, elle dispose d'un personnel qui possède une expertise scientifique et technique et qui livre des présentations directement à la Commission pendant les audiences et les réunions publiques. Enfin, toutes les séances de la Commission sont diffusées sur le Web et peuvent être visionnées par toutes les parties intéressées.