Amélioration du système de sûreté du réacteur national de recherche universel d'énergie atomique du canada limitée et processus d'autorisation et de surveillance de la commission canadienne de sûreté nucléaire

VI. Application des exigences réglementaires à la CCSN

VI.A. Application des conditions de permis concernant les mises à niveau au NRU

Le personnel de la CCSN a effectué une inspection de conformité des mises à niveau au NRU et a communiqué les résultats à EACL dans une lettre datée du 20 avril 2006 [43]. Au cours de l'inspection, on a constaté que les essais de mise en service des mises à niveau du SAEU parasismique n'étaient pas terminés. Le résumé du rapport d'inspection de conformité [43] cite la condition de permis 13.1 : « le titulaire de permis a jusqu'au 31 décembre 2005 pour démontrer que les sept mises à niveau ont été apportées au système de sûreté du réacteur NRU. ». Un certain nombre de constatations étaient présentées dans la section « Justesse de la mise en service » (Commissioning Adequacy), dont la constatation 4.9.1.8 : « Les essais de mise en service des dispositifs de démarrage des moteurs en CC et des commutateurs de transfert automatique 3 et 4, des pompes P-104 et P-105 n'ont pas été réalisés. ». Les constatations de l'inspection qui étaient en cours d'exécution ont été analysées et la directive OMSD-AECL-2006-T1743-QA-02-D9 a été publiée : « La mise en service, effectuée conformément à la norme CSA N286.4 (2, 4.1.1), ne démontre pas que les sept améliorations respectent les exigences relatives à la fonctionnalité, au rendement, au contrôle et à la sûreté… EACL devra s'assurer que la mise en service démontre que les sept améliorations respectent les exigences relatives à la fonctionnalité, au rendement, au contrôle et à la sûreté… En ce qui concerne les exigences relatives à la fonctionnalité, au rendement, au contrôle et à la sûreté de chaque mise à niveau du système, EACL devra produire un document qui identifie les essais de mise en service correspondants. ». La procédure d'inspection de type I de la CCSN [44] précise que « si on relève un cas grave de non-conformité ou de pratique risquée au cours de l'inspection, il faut en aviser immédiatement le chef d'équipe pour qu'il transmette l'information au directeur ou à l'agent de projet responsable des permis. On applique les mesures qui s'imposent dans ce genre de situation; si les circonstances le justifient, on peut recourir à des outils réglementaires comme des ordres. » Même si certains employés de la CCSN savaient que le raccordement aux deux pompes n'avait pas été effectué, les inspecteurs n'ont pas identifié la constatation relative à la mise en service du SAEU, en elle-même, comme une non-conformité grave ou une pratique non sécuritaire.

Avant l'achèvement ou la fin de l'inspection sur le site, la procédure d'inspection prévoit aussi que le chef d'équipe tienne une dernière réunion afin de résumer les constatations de l'inspection avec l'aide des membres. L'équipe devrait aussi décider, provisoirement, si les défaillances devraient faire l'objet d'un avis d'action ou d'une directive et utiliser un schéma pour l'aider à déterminer si les constatations doivent être classées avec les avis d'action ou les directives. Une directive forme la constatation la plus sérieuse, telle que définie dans la procédure d'inspection : « Demande écrite destinée à un titulaire de permis pour lui signifier de prendre des mesures dans le but de corriger un cas de non-conformité avec les règlements, les conditions de permis, les codes ou les normes en vigueur ou de corriger le non-respect général ou soutenu de politiques, de procédures, d'instructions, de programmes ou de processus que le titulaire de permis a établis pour satisfaire aux exigences prévues dans le permis. » Le rapport d'inspection de la conformité produit par la CCSN n'inclut pas la question du raccordement du SAEU aux PPEL comme une directive précise, et l'équipe d'inspection n'a pas établi si cette constatation était considérée comme une violation de la condition de permis 13.1. En tant qu'équipe, les inspecteurs n'ont pas classé les constatations au moyen du schéma de la procédure d'inspection. Les essais non terminés de mise en service des dispositifs de démarrage des moteurs en CC et des commutateurs de transfert automatique 3 et 4 des pompes P-104 et P-105 faisaient partie des quatre-vingt-cinq constatations et, puisque la CCSN ne les a pas identifiés comme une violation de permis, une directive ou voire même un avis d'action, EACL n'a pas cru qu'il s'agissait d'un problème important.

Dans une lettre du 15 juin 2006 à la CCSN [45], EACL a répondu aux directives, aux avis d'action, aux recommandations et aux constatations présentés dans le rapport d'audit. EACL a informé la CCSN que le raccordement n'avait pas été fait. Le personnel de la CCSN n'a pas pris de mesure d'application et n'a pas fourni de rétroaction à EACL à l'effet que l'absence de raccordement au SAEU devait être réglée rapidement.

Dans la note de sûreté finale de juillet 2006 [46], EACL a également informé la CCSN que le raccordement n'avait pas été effectué. Elle indique que le SAEU « est en train d'être raccordé » aux dispositifs de démarrage des moteurs en CC des pompes 104 et 105. L'équipe Talisman n'a pas été en mesure de déterminer pourquoi la CCSN n'est pas intervenue rapidement en apprenant que le SAEU n'était pas raccordé aux PPEL, avant que le permis ne soit renouvelé ou pourquoi elle n'a pas, au moins, vérifié si le raccordement avait été fait, surtout que les autres documents d'EACL indiquaient que le SAEU était « entièrement opérationnel ».

VI.B. Formation des inspecteurs de la CCSN

Le personnel de la CCSN a indiqué en entrevue que, à l'exception des cours donnés aux employés qui inspectent les LCR sur place, le programme de formation des inspecteurs est plutôt bref. L'équipe Talisman n'a pas effectué un examen rigoureux du programme de formation technique de la CCSN (et cela ne lui a pas été demandé). Toutefois, il semble qu'une formation plus détaillée et officielle sur le processus réglementaire de la CCSN, notamment sur les rôles et les responsabilités en inspection et en application, serait justifiée. Les différentes entrevues ont fait ressortir qu'il n'était pas clair que le personnel de la CCSN savait qui doit consigner les violations et les non-conformités aux permis ou comment noter dans les documents officiels d'inspection ou d'application les violations connues ou observées des exigences réglementaires de la CCSN.

On a dit à l'équipe Talisman que durant cette période, il y a eu des changements dans la direction de la Division de l'autorisation et de la conformité des LCR ainsi qu'un nouveau point de contact unique (PCU) de la CCSN pour le réacteur NRU; des employés clés de la CCSN qui surveillaient les améliorations ont été réaffectés à d'autres enjeux de renouvellement des permis des LCR, et une priorité haute a été placée sur la préparation de la documentation de renouvellement de permis du réacteur NRU. Cette priorité élevée s'imposait car le permis du réacteur NRU devait arriver à échéance en juillet 2006, et on présume que le réacteur aurait dû être mis à l'arrêt à cette date.

Observation (10) - Application (E) - Détermination des constatations

L'équipe Talisman a conclu que l'équipe d'inspection n'a pas suivi la procédure d'inspection de la CCSN relative à la détermination des violations aux permis et que par conséquent, elle n'a pas parfaitement réalisé si une violation à la condition de permis 13.1 était survenue ou non. La question n'a pas été présentée comme il se doit à la direction ou au Service juridique de la CCSN, qui aurait aidé à déterminer s'il y avait violation du permis ou si des mesures d'application devaient être prises. Si l'inspection de conformité de type I de la CCSN avait souligné les violations de permis potentielles causées par l'absence des améliorations au SAEU, les mesures correctives appropriées auraient pu être prises beaucoup plus tôt, ou les parties auraient pu convenir d'effectuer les raccordements selon un calendrier différent, comme cela avait été le cas pour la mise en œuvre des améliorations.

Recommandations

C-E-1 : La haute direction de la CCSN devrait énoncer clairement ses attentes en ce qui a trait au respect des procédures par le personnel de la CCSN; elle devrait notamment souligner la nécessité d'indiquer clairement dans chaque rapport d'audit ou d'inspection si des violations au permis d'exploitation ont été relevées ou non, de même que leur importance pour la sûreté telle qu'elle est comprise à ce moment.

Réponse de la direction de la CCSN
La direction de la CCSN rappellera immédiatement au personnel de l'organisation ses attentes en ce qui a trait au respect des procédures. Elle soulignera notamment la nécessité de documenter et de communiquer clairement toute violation au permis et son importance pour la sûreté.

C-E-2 : La haute direction de la CCSN devrait donner de la formation à tous les employés de la CCSN qui effectuent des inspections, afin que ceux-ci sachent de quelle façon identifier et consigner les violations aux permis d'exploitation ou à la réglementation, et qu'ils n'hésitent pas à demander des avis au Service juridique s'ils s'interrogent sur une violation éventuelle à un permis d'exploitation.

Réponse de la direction de la CCSN
En 2006, la CCSN a approuvé la préparation de cours pour les inspecteurs : un cours de deux jours sur les inspections et un cours de trois jours sur les enquêtes. Plus de 75 inspecteurs ont reçu cette formation. Le prochain cours est prévu pour octobre 2008. La CCSN s'assurera que tous les inspecteurs actuels des LCR suivent les cours existants sur les inspections et les enquêtes. À mesure que le processus et les procédures de vérification de la conformité sont révisés ou officialisés, la CCSN mettra à jour son programme de formation et veillera à ce que tout le personnel de la vérification de la conformité reçoive la formation nécessaire.

Observation (11) - Application (E) - Évaluation des pénalités

L'application des attentes et des exigences de la CCSN relativement aux améliorations au réacteur NRU n'a pas été efficace. L'équipe Talisman a observé que le personnel de la CCSN a relevé un grand nombre d'exemples de non-conformité aux exigences et aux attentes de la CCSN. La réaction du personnel de la CCSN s'est limitée à demander à EACL d'élaborer des plans et des échéanciers de corrections et d'améliorations (consulter également la section IV.D du rapport ci-dessus et la discussion sur la Stratégie d'autorisation qui devait aborder les cas connus de non-conformité aux exigences réglementaires et les préoccupations sur le plan de la sûreté). Ainsi, il appert que la CCSN, la plupart du temps, ne donne aucune « pénalité » pour la violation à une exigence réglementaire. La seule demande faite à EACL est de régler le problème porté à son attention. La CCSN a le pouvoir d'ordonner la mise à l'arrêt du réacteur ou de proposer une amende, mais elle doit pour ce faire demander au ministère de la Justice d'intenter une poursuite. L'amende, qui est une mesure d'application qui semble exiger beaucoup plus d'efforts du personnel de la CCSN, est très rarement utilisée.

Recommandation

C-E-3 : La haute direction de la CCSN devrait adopter une politique d'application assortie de la capacité d'imposer des amendes. Le cas échéant, la CCSN devrait demander l'autorité d'imposer des pénalités civiles. Cette autorité devrait être inhérente à la CCSN et ne pas être assujettie au soutien d'autres organismes du gouvernement. Cette autorité est pour l'organisme de réglementation une façon plus efficiente et plus efficace d'identifier les violations qui justifient des mesures d'application importantes, et lui permet de mieux s'assurer que les exigences réglementaires sont respectées.

Réponse de la direction de la CCSN
Cette politique est actuellement à l'étude et la possibilité de l'appliquer fera l'objet d'un examen approfondi. Pour la mettre en œuvre, il faudrait apporter des changements à la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, effectuer des examens juridiques ainsi que mettre en place du personnel qualifié et des outils de soutien pour s'assurer qu'elle est appliquée efficacement. La CCSN examinera cette option avec son Service juridique et formulera, d'ici novembre 2008, une recommandation à l'intention de la Commission qui inclura le calendrier des changements à apporter pour approbation du Parlement et de la mise en œuvre en cas d'approbation.