DIS-21-02, Modifications proposées au Règlement sur la sécurité nucléaire

Préface

Les documents de travail jouent un rôle important dans la sélection et l’élaboration du cadre et du programme de réglementation de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN). Ils visent à obtenir, tôt dans le processus, la rétroaction du public sur les politiques et approches de la CCSN.

L’utilisation de documents de travail au début du processus de réglementation souligne l’engagement de la CCSN à l’égard d’un processus de consultation transparent. La CCSN analyse les rétroactions préliminaires et en tient compte lorsqu’elle détermine le type et la nature des exigences et orientations à établir.

Les documents de travail sont rendus publics aux fins de commentaires pour une période déterminée. À la fin de la première période de commentaires, le personnel de la CCSN examine toutes les observations formulées par le public. Les commentaires reçus sont ensuite affichés aux fins de rétroaction sur le site Web de la CCSN pour une deuxième période de consultation.

La CCSN tient compte de toute la rétroaction obtenue dans le cadre de ce processus de consultation lorsqu’elle établit son approche de réglementation.

Sommaire

La CCSN propose d’amender le Règlement sur la sécurité nucléaire (RSN). Les modifications proposées au RSN sont fondées sur une approche de la réglementation de la sécurité nucléaire axée sur les objectifs de rendement, qui offre aux titulaires de permis une marge de manœuvre accrue quant aux mesures et aux approches qu’ils peuvent mettre à profit pour se conformer aux exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire. En conséquence, la CCSN profite également de cette occasion pour réviser et harmoniser ses documents d’application de la réglementation relatifs à la sécurité nucléaire (série de REGDOC-2.12) afin de formuler une orientation claire sur la manière de se conformer aux exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire.

Le présent document de travail vise à recueillir la rétroaction des titulaires de permis, des promoteurs, du public canadien, des peuples autochtones et d’autres parties intéressées à l’égard des modifications proposées. Tous les commentaires reçus durant cette consultation alimenteront l’approche de la CCSN. Les parties intéressées auront d’autres occasions de formuler des commentaires durant le processus de publication préalable dans la Gazette du Canada, Partie I, et lorsque les documents d’application de la réglementation seront affichés aux fins de consultation publique.

1. Introduction

La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) réglemente l’utilisation de l’énergie et des matières nucléaires afin de préserver la sûreté, la santé et la sécurité des Canadiens, de protéger l’environnement et de faire respecter les engagements internationaux du Canada à l’égard de l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.

La CCSN réglemente la sécurité nucléaire en vertu du Règlement sur la sécurité nucléaire (RSN) et du Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires (RGSRN).

Le RSN et le RGSRN :

(a) s’appliquent aux installations nucléaires qui produisent, traitent, utilisent, entreposent ou transportent les matières nucléaires de catégorie I, II ou III^{Note de bas de page 1} et aux installations nucléaires figurant à l’annexe 2 du RSN

(b) veillent à ce que le Canada continue de respecter ses obligations nationales et internationales à l’égard de la sécurité des installations nucléaires, des matières nucléaires et radioactives, de l’équipement réglementé et des renseignements réglementés

Le RSN repose actuellement sur quatre documents d’application de la réglementation (REGDOC) relatifs à la sécurité nucléaire qui fournissent de l’orientation sur la manière dont les demandeurs et les titulaires de permis peuvent se conformer aux exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire. Les REGDOC relatifs à la sécurité nucléaire sont les suivants :

(a) REGDOC-2.12.1, Sites à sécurité élevée, tome I : Force d’intervention pour la sécurité nucléaire, version 2 (2018) (classifié)

(b) REGDOC-2.12.1, Sites à sécurité élevée, tome II : Critères portant sur les systèmes et les dispositifs de protection physique (2018) (classifié)

(c) REGDOC-2.12.2, Cote de sécurité donnant accès aux sites (2013)

(d) REGDOC-2.12.3, La sécurité des substances nucléaires : sources scellées et matières nucléaires de catégories I, II et III, version 2.1 (2020)

2. Portée

Les modifications proposées au RSN décrites dans le présent document de travail ne s’appliqueront qu’aux titulaires de permis et promoteurs qui produisent, traitent, utilisent, entreposent ou transportent des matières nucléaires de catégorie I, II ou III ainsi qu’aux installations de traitement nucléaire qui figurent à l’annexe 2 du RSN actuel. Les titulaires de permis qui produisent, traitent, utilisent, entreposent ou transportent des sources radioactives de catégories 1 à 5^{Note de bas de page 2} ne s’inscrivent pas dans la portée des modifications proposées au RSN et doivent se référer au REGDOC-2.12.3, La sécurité des substances nucléaires : Sources scellées et matières nucléaires de catégories I, II et III. Aucune modification du RGSRN ne sera proposée dans le cadre de ce projet.

3. Activités préalables à la consultation à ce jour

La CCSN a antérieurement consulté les parties intéressées à l’égard de plans visant à moderniser les règlements de la CCSN, y compris le RSN, par le biais du document de travail DIS-14-02, Moderniser les règlements de la CCSN, publié en 2014. Une synthèse des commentaires reçus des parties intéressées ainsi que la réponse de la CCSN à ces commentaires ont été publiées dans le Rapport sur ce que nous avons entendu – DIS-14-02.

En 2016 et 2017, la CCSN a organisé trois ateliers à l’intention des parties intéressées pour étudier des modifications qui pourraient être apportées au RSN en fonction de l’expérience en exploitation et des nouvelles technologies qui pourraient avoir une incidence sur la sécurité des installations nucléaires existantes ou qui pourraient être mises en œuvre dans un avenir prévisible. Les participants étaient les personnes directement responsables de la mise en œuvre des mesures de sécurité dans les installations nucléaires ou les responsables de la sécurité des matières nucléaires ou radioactives, de l’équipement réglementé et des renseignements réglementés ainsi que les concepteurs de futures technologies de réacteurs.

Ils ont formulé des commentaires sur des aspects du RSN pour lesquels la CCSN envisageait des modifications, ont suggéré d’autres aspects où des modifications pourraient être explorées et ont fourni des renseignements préliminaires sur l’incidence de ces modifications potentielles. La CCSN a publié les résultats des ateliers dans le Compte rendu de l’atelier avec les parties intéressées : Examen périodique du Règlement sur la sécurité nucléaire.

La CCSN compte tenir au printemps 2021 des ateliers additionnels axés sur les propositions visées par le présent document de travail. Ces ateliers constitueront une occasion de discuter de manière approfondie des modifications proposées et de leurs incidences et défis potentiels avec les titulaires de permis, les promoteurs, le public canadien, les organisations de la société civile, les peuples autochtones, d’autres ministères et organismes et d’autres parties intéressées. Des renseignements supplémentaires sur ces ateliers seront communiqués au cours des prochains mois.

4. Résultat attendu des modifications proposées

Au Canada, la sûreté et la sécurité incombent principalement au titulaire de permis. Dans le contexte de son rôle en tant qu’organisme de réglementation nucléaire, la CCSN met à profit à la fois des approches de la réglementation normative et axée sur le rendement, en tenant compte des risques potentiels de l’activité ou de la technologie proposée. La réglementation normative comporte des dispositions spécifiques, offre peu de marge de manœuvre et est généralement plus facile à surveiller et à mettre en application. Toutefois, une réglementation normative pourrait retarder la mise en œuvre des améliorations sur le plan de la sûreté en raison de l’approche spécifique et de la reconnaissance limitée des solutions de rechange.

Les approches de la réglementation axée sur le rendement visent à offrir une marge de manœuvre pour les titulaires de permis qui souhaitent mettre en place de nouvelles technologies, processus et procédures et, simultanément, permettent à la CCSN d’ajuster ses exigences en fonction des améliorations en science, technologie et sûreté. De plus, l’orientation de la Directive du Cabinet sur la réglementation du gouvernement du Canada et de la Politique sur l’élaboration de la réglementation du Conseil du Trésor du Canada vise à permettre aux organismes de réglementation d’explorer la réglementation axée sur le rendement. Dans une approche axée sur le rendement, la sûreté et la sécurité ne sont jamais compromises. La méthode proposée pour se conformer à une exigence axée sur le rendement doit être approuvée par la CCSN; les demandeurs et titulaires de permis devront mettre l’accent sur l’atteinte d’objectifs et de résultats spécifiques et mesurables.

Le RSN actuel met à profit à la fois des exigences réglementaires normatives et axées sur le rendement. La transition vers une approche de la réglementation axée davantage sur le rendement se poursuivra aux termes du RSN proposé. À cet effet, la CCSN continuera de maintenir des objectifs de rendement clairs en matière de sécurité nucléaire pour les installations où les matières nucléaires de catégorie I, II ou III sont produites, traitées, utilisées, entreposées ou transportées et dans d’autres installations nucléaires figurant actuellement à l’annexe 2 du RSN. De plus, la CCSN compte apporter des modifications proposées au RSN qui élimineront, dans la mesure du possible, les exigences normatives relatives à la manière et aux méthodes qui permettent de respecter les exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire et de les remplacer par des exigences axées sur le rendement. Globalement, la CCSN souhaite reconnaître les menaces à la sécurité, nouvelles et en évolution, ainsi que les nouvelles technologies et les nouveaux systèmes et processus, et y répondre de sorte d’atténuer ces menaces, en offrant aux titulaires de permis une marge de manœuvre pour relever ces défis sans compromettre les objectifs de sécurité et en maintenant le même niveau ou un niveau accru de sécurité.

Afin de mettre en œuvre cette approche axée sur les objectifs de rendement, les définitions, les conditions ou les références dans le RSN seront révisées, ajoutées et retirées le cas échéant. En outre, la série de REGDOC-2.12 sera mise à jour de sorte d’inclure les exigences techniques et de l’orientation additionnelle sur la manière de se conformer aux objectifs de rendement.

Durant le processus d’autorisation, chaque demandeur ou titulaire de permis devra tout de même démontrer que son approche continue de respecter les objectifs de rendement en matière de sécurité nucléaire par le biais d’activités continues de vérification de la conformité pour la période d’autorisation.

Plus précisément, on propose ce qui suit :

(a) Les exigences actuelles empêchent le retrait non autorisé (c.-à-d., le vol) des matières nucléaires de catégorie I, II et III et des autres matières radioactives seront maintenues. En outre, la prévention du retrait non autorisé des matières nucléaires de catégorie I et II des sites à sécurité élevée demeurera axée sur les adversaires décrits dans l’analyse de la menace de référence (AMR) (en anglais seulement).

(b) L’exigence actuelle visant à empêcher le sabotage (telle que définie dans le RSN actuel) au moyen d’une intervention efficace (telle que définie dans le RSN actuel) sera révisée. L’exigence révisée proposée visera à prévenir les conséquences radiologiques découlant du sabotage^{Note de bas de page 3} des installations nucléaires ou des matières nucléaires de catégorie I, II ou III utilisées, transportées ou entreposées. Pour les sites à sécurité élevée et les matières nucléaires de catégorie I et II, cette exigence sera établie en fonction d’un adversaire caractérisé dans l’AMR.

(c) Les exigences normatives relatives aux composants d’un système de sécurité nucléaire, y compris celles visant les arrangements relatifs à la force d’intervention armée sur le site et hors site, seront modifiées pour offrir une plus grande marge de manœuvre sur le plan de la conception du système de sécurité nucléaire global dans tous ses aspects relatifs à la dissuasion, à la détection, au retardement et à la défense, ou une combinaison de ceux-ci, afin de prévenir les conséquences radiologiques d’un ou de plusieurs événements de sabotage aux termes de l’AMR. Cela comprendra également la possibilité de se fier entièrement aux systèmes de confinement et de protection techniques de sûreté et sécurité intégrées à la conception lorsque l’on peut démontrer que ces systèmes garantissent qu’il n’y aura aucune conséquence radiologique à la suite d’un ou de plusieurs événements de sabotage aux termes de l’AMR jusqu’à ce qu’il y ait une intervention efficace hors site (le cas échéant).

(d) Les titulaires de permis et les promoteurs devront démontrer à la CCSN, par la soumission de documents techniques, que la combinaison de mesures mises en œuvre dans leur système de sécurité nucléaire en vue de se conformer aux exigences des points a) et b) ci-dessus sont respectées et maintenues.

5. Modifications proposées à la réglementation

5.1 Innovation et percées technologiques

Les percées et innovations sur le plan de la technologie nucléaire ainsi que des technologies et méthodes de protection physique et de cybersécurité élargissent l’éventail de mesures et d’approches grâce auxquelles les titulaires de permis peuvent concevoir et exploiter leurs installations nucléaires de sorte de respecter les exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire. En outre, ces percées et innovations constituent pour les titulaires de permis et les promoteurs des occasions de concevoir des installations nucléaires ou de mettre en œuvre des concepts d’opérations qui pourraient pratiquement éliminer les vulnérabilités dont les titulaires de permis devraient autrement tenir compte dans la conception des systèmes de sécurité nucléaire de leurs installations respectives.

Les modifications proposées offriront aux titulaires de permis et aux promoteurs une marge de manœuvre plus grande pour la démonstration de la manière dont ils peuvent se conformer aux exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire. Cela pourrait inclure, sans s’y limiter, l’application de systèmes de protection physique conventionnels, y compris le recours aux forces d’intervention armée sur le site et hors site, à des mesures de rechange comme des systèmes techniques et des concepts novateurs d’exploitation, des systèmes de confinement de sûreté et sécurité intégrées à la conception, ou toute combinaison de tels systèmes.

Par exemple, aux termes des modifications proposées au RSN, les titulaires de permis des sites à sécurité élevée seraient tenus de prévenir le retrait non autorisé de matières nucléaires et autres matières radioactives et de veiller à ce qu’il n’y ait pas de conséquence radiologique à la suite d’un événement de sabotage aux termes de l’AMR, mais ne seraient plus tenus de mettre en œuvre des éléments normatifs dans le cadre de leurs systèmes de sécurité nucléaire, y compris le maintien d’une force d’intervention nucléaire (FIN) sur le site.

Aux termes du RSN proposé, l’objectif de rendement à l’égard du sabotage établira qu’il ne peut y avoir de conséquence radiologique à la suite d’un événement de sabotage aux termes de l’AMR. Cela permettra d’élargir l’éventail de mesures auxquelles peut recourir un exploitant, parmi les techniques, tactiques et procédures et les systèmes techniques de dissuasion, de retardement, de détection ou d’intervention, ou toute autre combinaison de mesures de sécurité, pour assurer la protection contre les rejets radiologiques à la suite d’un événement de sabotage aux termes de l’AMR. Pour atteindre cet objectif de rendement, les demandeurs et les titulaires de permis pourront proposer des méthodes qui mettent à profit des technologies et concepts novateurs d’exploitation, la sûreté et la sécurité intégrées à la conception, le recours aux forces d’intervention armée sur le site ou des arrangements avec des forces d’intervention armée hors site. En général, et dans la mesure du possible, les exigences normatives de conception d’un système nucléaire seront éliminées et remplacées par une exigence axée sur le rendement visant la mise en place d’un système de sécurité nucléaire qui devra permettre de veiller à ce qu’il n’y ait pas de conséquence radiologique à la suite d’un événement de sabotage aux termes de l’AMR.

Les modifications proposées au RSN continueraient d’assurer l’application d’un niveau approprié de sécurité pour tous les types d’installations nucléaires, de matières nucléaires et radioactives, d’équipement réglementé et de renseignements réglementés qui sont assujettis aux exigences du RSN conformément aux lois, règlements et engagements internationaux du Canada. En outre, cela permettrait aux exploitants des installations nucléaires existantes (y compris les sites à sécurité élevée) de modifier, le cas échéant, leurs systèmes de sécurité nucléaire afin de mettre à profit des mesures de rechange. De plus, les promoteurs et les exploitants de nouvelles installations nucléaires (p. ex., les réacteurs avancés) disposeront d’une marge de manœuvre accrue pour appliquer des mesures de rechange ou des concepts d’opérations qui pourraient éliminer les vulnérabilités et, par conséquent, la nécessité de prendre certaines mesures dans le cadre de leurs systèmes de sécurité nucléaire respectifs.

5.2 Cybersécurité

La CCSN reconnaît l’aspect novateur et la complexité que les considérations liées à la cybersécurité ajoutent à un système de sécurité nucléaire, à la fois en tant que vecteur de menaces et solution habilitante pour contrer les menaces. Aux termes des modifications proposées au RSN, tous les titulaires de permis qui produisent, traitent, utilisent, entreposent ou transportent des matières nucléaires de catégorie I, II ou III seront tenus de mener une évaluation des menaces et des risques (EMR) qui comporte un élément de cybersécurité. Plus particulièrement, les titulaires de permis devront, dans le cadre de leur programme de sécurité nucléaire global, mettre en place un programme de cybersécurité visant la détection et l’intervention en cas de cyberattaques ou d’atteintes à la cybersécurité établies dans leur EMR. Cela comprendrait la compromission de la protection des renseignements réglementés et de la protection de la technologie opérationnelle qui exécute des fonctions importantes pour la sûreté, la sécurité, les garanties et la préparation aux situations d’urgence nucléaires.

En outre, en harmonisation avec la nouvelle approche globale de la sécurité nucléaire, les titulaires de permis et les promoteurs profiteront d’une marge de manœuvre accrue sur le plan de la conception de leur programme de cybersécurité dans tous les aspects de la dissuasion, de la détection, du retardement et de l’intervention, ou d’une combinaison de ceux-ci, afin d’atteindre les objectifs de rendement proposés établis aux points 4a) à d) du présent document de travail.

Cette activité est déjà exécutée dans les sites à sécurité élevée existants et sera appliquée à d’autres installations nucléaires, comme les installations de combustible nucléaire et les installations de traitement des substances nucléaires, au moyen d’une approche graduelle. Le REGDOC-3.5.3, Principes fondamentaux de réglementation comprend des renseignements supplémentaires sur l’approche graduelle.

Enfin, en 2015, l’AIEA a mené une mission du Service consultatif international sur la protection physique (SCIPP) au Canada pour examiner le cadre de réglementation et le régime canadien de sécurité nucléaire. Dans son rapport de mission, le SCIPP a recommandé que la CCSN envisage d’élargir l’application des exigences relatives à la cybersécurité à d’autres activités autorisées à risque au-delà des centrales nucléaires, comme les installations de combustible nucléaire et les installations de traitement des substances nucléaires. En réponse à cette recommandation, la CCSN s’est engagée à examiner les risques pour les titulaires de permis et à mettre en œuvre les exigences, le cas échéant. Les résultats de cet examen et la voie à suivre proposée seront établis dans un document de travail sur la cybersécurité qui sera affiché bientôt. Les parties intéressées pourront formuler des commentaires sur le document de travail.

5.3 Obligations internationales et alignement sur les pratiques exemplaires

En décembre 2013, le Canada a ratifié l’amendement de 2005 à la Convention sur la protection physique des matières nucléaires (CPPMN/A). La CPPMN/A comporte 12 principes fondamentaux qui constituent des éléments essentiels du régime de sécurité nucléaire d’un État. Les modifications proposées au RSN en vue d’établir des objectifs de rendement clairs tout en éliminant le caractère normatif de la manière de se conformer à ces objectifs permettront de demeurer aligné sur ces principes.

Dans son rapport de mission de 2005 (en anglais seulement), le SCIPP formule trois recommandations et trente suggestions pour renforcer le cadre de réglementation et le régime de sécurité nucléaire du Canada. La CCSN a examiné les recommandations et les suggestions et, pour le compte du Canada, s’est engagée à faire ce qui suit :

(a) renforcer l’importance de la culture de sécurité nucléaire

(b) établir une exigence réglementaire pour la réalisation d’exercices de sécurité du transport à intervalle régulier

(c) mettre en œuvre des dispositions en vue d’établir des interfaces efficaces entre la sécurité nucléaire et la comptabilité et le contrôle des matières nucléaires

(d) élargir l’application des exigences relatives à la cybersécurité à d’autres activités autorisées à risque^{Note de bas de page 4}

Les modifications proposées au RSN et aux documents connexes de la série de REGDOC-2.12 tiendront compte de ces engagements.

6. Modifications à la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires affectant la sécurité nucléaire

La CCSN élaborera et mettra en œuvre un cadre de réglementation révisé à l’appui des modifications proposées à la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN) par le biais du projet de loi C-21, qui est actuellement à l’étude par le Parlement. Les modifications proposées sont les suivantes :

(a) Élargissement des protections et des pouvoirs des ASN (y compris les membres de la FIN) en leur accordant un statut limité d’agent de la paix. La portée de ce statut serait limitée à l’installation nucléaire elle-même et aux pouvoirs nécessaires pour remplir les fonctions des ASN telles qu’elles sont définies dans le RSN.

(b) Élargissement des fonctions des ASN pour y inclure la préservation et le maintien de la paix publique dans les sites à sécurité élevée.

(c) Autorisation pour les titulaires de permis qui exploitent des sites à sécurité élevée d’acquérir, de posséder, de transférer et de disposer des armes à feu et de l’équipement spécial prohibés ou à autorisation restreinte utilisés pour maintenir la sécurité dans ces sites. Cela inclura l’exigence de déclarer les inventaires d’armes à feu et d’équipement spécial prohibés ou à autorisation restreinte au directeur de l’enregistrement des armes à feu et à la CCSN.

(d) Établissement par la Commission d’un cadre pour la désignation des agents de la paix et pour la suspension et la révocation de cette désignation.

(e) Établissement par la Commission d’un cadre pour un processus d’examen des plaintes relativement à la conduite des ASN et des membres de la FIN dans l’exercice de leurs pouvoirs ou encore de leurs fonctions en tant qu’agents de la paix.

Les modifications proposées à la LSRN prévoient également une exemption aux exigences proposées susmentionnées si le titulaire de permis est en mesure de démontrer, à la satisfaction de la Commission, qu’il n’a pas besoin de maintenir une force d’intervention armée sur le site en raison de son utilisation de mesures de sécurité de rechange ou d’arrangements en matière de sécurité.

7. Conclusion

Les titulaires de permis sont responsables de mener leurs activités de sorte de veiller à ce qu’il n’y ait pas de risque déraisonnable pour la santé, la sûreté et la sécurité des Canadiens et pour l’environnement ainsi que de mettre en œuvre les engagements internationaux du Canada à l’égard de l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire. À cette fin, la CCSN est tenue de veiller à ce que les titulaires de permis prennent les dispositions nécessaires en matière de sécurité nucléaire. Les modifications proposées au RSN permettront de maintenir la robustesse du régime de sécurité nucléaire du Canada, tout en offrant aux titulaires de permis et aux promoteurs une marge de manœuvre accrue pour la démonstration de la manière dont ils peuvent se conformer aux exigences réglementaires en matière de sécurité nucléaire.

La CCSN compte mettre à profit la rétroaction reçue à l’égard du présent document de travail pour alimenter son approche de la réglementation de la sécurité nucléaire. Avant d’incorporer toute nouvelle exigence ou orientation en matière de sécurité nucléaire dans son cadre de réglementation, la CCSN donnera aux parties intéressées d’autres occasions, notamment par le biais d’ateliers, de formuler des commentaires sur toute mesure particulière qui pourrait être proposée.

8. Questions

(a) Quelles sont vos préoccupations ou questions au sujet de l’approche proposée dans son ensemble?

(b) Quelle est votre opinion, positive ou négative, sur la transition que nous proposons, dans la mesure du possible, d’une réglementation normative vers une réglementation axée sur le rendement?

(c) Quelle est votre opinion, positive ou négative, sur l’approche de la cybersécurité que nous proposons?

(d) Estimez-vous que les modifications proposées à la réglementation auront une incidence imprévue sur certains groupes ou individus (p. ex., des exigences superflues ou restrictives qui pourraient limiter la participation individuelle dans un système de sécurité)?

(e) Y a-t-il des questions clés ayant une incidence sur la sécurité nucléaire qui ne sont pas visées par le présent document de travail et que vous souhaiteriez soulever aux fins d’examen?